将排污许可制打造成改善环境质量的制度利器

孙守亮（生态环境部政策研究中心主任）

　　排污许可制是固定污染源管理的核心制度，关乎生态文明制度体系和生态环境治理体系。《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）在多年探索、实践积累、经验借鉴、问题倒逼的基础上，在一些重大问题上形成了解决路径，为固定污染源管理制度更加成熟定型更加完善奠定了法规基础，为改善生态环境质量提供了长牙齿的制度利器。

　　排污许可制试点以来，虽然大部分省（自治区、直辖市）已经开始颁发排污许可证，为加强固定污染源管理发挥了重要作用，但有些地区也一定程度上存在重发证轻证后监管，持证排污单位不按证排污、不达标排放的问题，排污许可权威性需要强化。可以说，核发排污许可证仅仅是管理的开端而不是结束，许可证的权威不是发出来的，而是证后监管管出来的。

　　《条例》以排污单位自行监测、台账记录、执行报告为手段，压实排污单位主体责任，推动主动守法，同时推动生态环境主管部门转变角色、找准自身定位、履行好监管职责。严格落实企业主体责任和政府监管责任，必将有力推动将排污许可制打造成改善环境质量的制度利器。

　　一是《条例》明确了排污单位污染物排放控制的主体责任。核心是明确排污许可证不仅是“排污资格证”，而且还是排污行为的法律性要求和规范性要求载体，排污许可证是排污单位承担污染排放控制义务和责任的法律文书，具有法定性、强制性，将污染物排放治理的责任回归企业，改变以往政府包办式、保姆式管理的做法。《条例》明确了排污单位污染排放控制的责任范围，规定了排污许可证记载的信息内容，包含了污染物排放口位置和数量，污染物排放方式和排放去向，排放口设置及规范化管理要求，以及自行监测、环境管理台账记录、排污许可证执行报告等具体要求，明确了排污单位按证排污的法律责任义务。载入排污许可证的内容既是排污单位满足排污许可要求所需要实现的环保义务,也是排污许可证的一个守法公开承诺，排污单位要通过自行监测、提交执行报告等各种手段记录污染排放情况，并按照规定将有关信息公开，实现按证排污。《条例》规定的上述要求，使得排污单位履行污染物排放控制义务有法可依，也给排污单位强化对自身排放行为的管理，主动承担环境治理主体责任，提供了明确依据。

　　二是《条例》强化了生态环境主管部门事中事后监管职责。排污许可制度的改革完善，是在审批制度改革、转变政府职能的大背景下进行的。《条例》规定生态环境主管部门建立全国统一的排污许可证管理信息平台，明确了排污许可权限、处理流程和处理结果类型。生态环境主管部门要将排污许可证执法检查纳入年度执法计划，通过执法监测、随机抽查等方式监督监管排污单位的污染排放行为，对持证排污的相关违法行为进行界定、清理、处罚。《条例》也为对排污单位按照环境保护绩效水平优化日常执法监管创造了条件，生态环境主管部门可以根据排污许可管理类别、排污单位社会诚信档案，以及排污单位自行监测、管理台账和执行报告的核查情况，确定检查频次和检查方式。这必将进一步强化、优化生态环境主管部门对持证排污行为的监管。

　　三是引入社会监督，构建新型环境治理体系。排污许可证是排污单位环境行为的承诺书，是生态环境主管部门对污染源要求的综合集成、开展环境监管的执法依据，也是公众监督和信息公开的切入点。生态环境主管部门要从准确界定政府、排污单位、社会公众三者职责及相互关系角度出发，系统推进行政审批、许可事项的整合与精简优化，加强证后监管，用好、用活许可证，使之与现有环境管理整合联动，引入社会监督，依法重罚不兑现承诺、不按证排污的排污单位。《条例》为排污单位排放信息披露、监管信息公开等提供了全国统一信息平台，要推动排污单位定期上报执行报告，定期开展信息公开，自觉接受监督检查，建立企业环境守法和诚信信息共享机制，强化排污许可证的信用约束。这也为社会监督与监管执法过程整合、形成监管合力创造了条件。

《排污许可管理条例》为固定源排污监管执法提供有力保障

王灿发（中国政法大学教授）

　　新颁布的《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）除了规定排污许可证的“申请与审批”和“排污管理”两章外，还专设一章“监督检查”。这一章的内容主要是关于执法程序和执法手段的规定，解决了困扰环境执法机构多年的执法手段使用和执法证据认定问题，为今后固定源排污监管的环境执法提供了有力保障。

　　一是明确了排污许可执法检查的频次和检查方式由生态环境主管部门合理确定。环境监管执法的方式，除了现场检查外，还包括在线监控、函询、要求行政相对人提交或者上传报告或者资料、对有关环保的设施和设备抽检、对违法的设备与设施依法查封扣押等，但最主要的方式还是现场检查。对于一个排污单位，一年要例行现场检查多少次，进行非常规现场检查的条件是什么，怎样检查才是合理的，《条例》第25条第1款规定，生态环境主管部门应当加强排污许可的事中事后监管，将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划，根据排污许可管理类别、排污单位信用记录和生态环境管理需要等因素，合理确定检查频次和检查方式。这一规定要求生态环境执法机构应当按照生态环境执法年度计划进行执法检查，避免生态环境执法检查的随意性和盲目性。对不同的企业也不是要不加区分地进行同样频次的执法检查，而是可以根据排污许可管理类别、排污单位社会诚信档案和生态环境管理需要等因素确定检查的频次和检查方式。对排污许可重点管理单位、社会诚信较差单位、公众比较关注的排污单位，应当检查的频次多一些；对排污许可简化管理单位、社会诚信较好单位、生态和社会影响较小的排污单位，就可以检查频次少一些。对此各地方可以制定具体的生态环境执法年度计划和执法检查条件，环境执法人员要按照年度计划和执法检查条件对排污单位进行执法检查，再加上严格执行《条例》第25条第2款关于环境执法信息公开的规定，就可以确保环境执法的公平公正。

　　二是明确了排污单位配合环境监管执法的义务。环境监管执法（包括排污许可监管执法）的一大困难是排污单位封闭经营，掌握最原始的资料和信息，生态环境主管部门无论是进行现场执法还是通过平台监控执法，都需要排污单位提供信息资料。一旦排污单位不配合，或者故意阻挠执法，违法证据就难以取得。对此，《条例》第26条第1款规定，排污单位应当配合生态环境主管部门监督检查，如实反映情况，并按照要求提供排污许可证、环境管理台账记录、排污许可证执行报告、自行监测数据等相关材料。其中，要求排污单位提供环境管理台账记录是查清排污单位排污情况的一项重要措施。同时，《条例》第39条规定，如果排污单位拒不配合生态环境主管部门监督检查或者在接受监督检查时弄虚作假，将被处2万元以上20万元以下的罚款。《条例》上述规定，将对生态环境执法起到有力的促进作用。

　　三是明确了排污单位自行监测数据与生态环境主管部门现场执法的监测数据不一致时，以生态环境主管部门监测数据为执法依据。排污单位的自行监测数据与生态环境主管部门现场执法的监测数据不一致时，到底以谁的数据为准，容易产生争议。《条例》第29条第2款规定，排污单位自行监测数据与生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据不一致的，以生态环境主管部门及其所属监测机构收集的监测数据作为行政执法依据。这就以行政法规的形式确立了生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据的效力，有利于保障行政执法的顺利开展。

　　四是通过鼓励采用污染防治可行技术推动和保障排污单位符合排污许可要求。要使排污符合许可要求，污染治理技术的先进性是重要保障。《条例》第30条规定，国家鼓励排污单位采用污染防治可行技术。国务院生态环境主管部门制定并公布污染防治可行技术指南。排污单位未采用污染防治可行技术的，生态环境主管部门应当根据排污许可证、环境管理台账记录、排污许可证执行报告、自行监测数据等相关材料，以及生态环境主管部门及其所属监测机构在行政执法过程中收集的监测数据，综合判断排污单位采用的污染防治技术能否稳定达到排污许可证规定；对不能稳定达到排污许可证规定的，应当提出整改要求，并可以增加检查频次。《条例》的这一规定，实现了法律规范与技术要求的衔接，有利于增强排污许可制度的成效。

制度建设与技术创新多措并举助力排污许可制度全面推行

胡清（南方科技大学教授）

　　排污许可制度作为固定污染源环境管理核心制度，是坚持和完善生态文明制度体系的重要内容之一。2016年国务院办公厅发布《控制污染物排放许可制实施方案》，排污许可制度开始实施。《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》、《排污许可管理办法（试行）》及75个行业技术规范等文件，指导排污许可证申请、审核、发放、管理等流程，各地有序推进了排污许可证核发和排污登记工作。

　　党的十九届五中全会明确了“全面实行排污许可制”任务目标，排污许可制度实施进入新阶段。为使排污许可管理工作有法可依，原环境保护部启动了《排污许可管理条例》的起草研究工作，形成《排污许可管理条例（草案送审稿）》。2020年12月9日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议通过了《排污许可管理条例（草案）》。《排污许可管理条例》（以下简称《条例》）对排污许可管理提出了更加明确的规定。

　　一是明确排污许可证法律地位，划定排污许可管理权限。《条例》明确了“按证排污、按证监管”的管理模式，排污许可证是企业守法、行政执法、社会监督的依据。《条例》根据污染物的产生量、排放量、对环境的影响程度等因素对排污单位实行许可分类管理，排污单位按照要求申请排污许可证并依证排污。《条例》规定生态环境部负责全国排污许可统一监督管理，设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门负责本行政区域排污许可的监督管理。

　　二是规定排污单位持证义务，建立污染物排放基本信息。排污许可证是对排污单位进行生态环境监管的主要依据，《条例》要求排污单位按照生态环境管理要求运行和维护污染防治设施、建设规范化污染物排放口，依法开展自行监测并保存原始监测记录、及时报送执行报告，重点管理的排污单位需要与生态环境主管部门监控设备联网。排污单位应当建立环境管理台账，如实在全国排污许可证管理信息平台上公开污染物排放信息，原始监测记录与环境管理台账保存期限均不得少于5年。这不但规范了管理流程，还提高了工作效率。

　　三是明确管理部门监督检查职责，使用排污许可数据监管企业。《条例》要求生态环境主管部门将排污许可执法检查纳入生态环境执法年度计划，可以通过全国排污许可证管理信息平台监控排污单位的污染物排放情况。明确排污单位应当配合生态环境主管部门提供相关材料，在监管过程中，生态环境主管部门可以将排污许可证、环境管理台账记录、排污许可证执行报告等材料作为依据。《条例》的发布将为“按证监管”提供更明确的指导方向，为“一证式”管理打下基础。

　　四是严惩重罚违法排污单位，推动排污单位守法排污。《条例》规定了违反排污许可规定的法律责任，对无证排污等行为，由生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。对于通过逃避监管的方式违法排放污染物等行为，规定了拘留的处罚措施。结合排污许可管理实际经验，规定对违反台账记录和执行报告要求、弄虚作假骗取排污许可证的排污单位依法严惩。

　　五是信息技术创新，为排污许可制度的全面落实提供支撑。尽管相较于国外，我国排污许可制度起步较晚，但全国排污许可证管理信息平台的建设使得我国具有了全面汇集和掌握企业污染排放数据信息的排污许可管理体系，意味着我国排污许可制度具有前瞻性和较好的监管创新基础。

　　《条例》的发布将为地方生态环境主管部门的监管带来更明确的法律依据，有利于管理部门依照排污许可证对企业污染物排放进行监管，也便于社会公众监督，更为“十四五”达到“全面实行排污许可制”目标奠定了坚实基础。